lunes, octubre 22, 2001

Valorando la Pachamama: Un Impuesto Reactivador (1)


No es necesario desplazarse mucho por el Perú, cruzando ciudades, playas y campos, para detectar la enorme cantidad de terrenos urbanos y tierras agropecuarias de todo tamaño que descansan desde hace tiempo sin utilizarse productivamente, especialmente en la Costa. Como es sabido, esas propiedades baldías generalmente se poseen por razones puramente especulativas. Es inaudito que exista este enorme volumen de tierras potencialmente productivas en un país en que tenemos tantos brazos des o subocupados que podrían darles uso.

La existencia masiva de suelos baldíos es tan nefasta para el país como lo son, tanto la enorme fuerza de trabajo desocupada o subempleada, como las altas capacidades ociosas de producción que llevan a la depreciación de maquinaria y equipo valioso. Para usar el argot económico, el desempleo masivo de fuerza de trabajo, de equipo y maquinaria, y de las tierras, nos mantienen lejos de la frontera de posibilidades de producción del Perú, con lo que el producto efectivo que alcanzamos año a año está muy por debajo del producto potencial. Intentar ubicarnos en (o acercarnos a) la curva de transformación es uno de los objetivos básicos que debemos materializar en los próximos años, tanto por razones de eficiencia como de eficacia y de equidad en el uso de nuestros recursos productivos.

Es evidente que un país pobre como el nuestro no se puede dar el lujo de subutilizar sus enormes activos y fuerzas productivas potenciales. De manera que, paradójicamente, esos tres grandes “factores de producción” del país permanecen ociosos frente a las tremendas necesidades insatisfechas de la gran mayoría de la población. En esas condiciones, encontrar un instrumento que permita poner las tierras y los terrenos sin trabajar al servicio de la producción (agropecuaria o de viviendas), con lo que también se alentaría el empleo, constituiría una vía prometedora para afrontar muchos de nuestros grandes problemas. Aquí se plantea una propuesta muy sencilla que intenta ir en esa dirección, al margen de otras alternativas que podrían darse desde la política macroeconómica, las reformas estructurales o medidas sectoriales específicas, que no trataremos aquí.


La esencia de la propuesta

Nuestro propósito estriba en calibrar la posibilidad de poner en uso las tierras ociosas a través de un impuesto o tasa. Como se verá, este mecanismo también podrá activar el uso de la fuerza de trabajo des o subempleada y de la maquinaria y equipo parados, con lo que se podría alentar -desde una perspectiva muy peculiar- la reactivación de nuestra economía.

En concreto, sugerimos establecer un impuesto o tasa a todas las tierras no utilizadas o subutilizadas, con el propósito de ponerlas en servicio, de venderlas, de alquilarlas o de donarlas para que se utilicen con fines productivos. Se trata de una propuesta para la puesta en valor de la Pachamama, que se ha convertido en objeto de especulación y, sin duda también, de ganancias garantizadas en el mediano plazo. Obviamente quedan excluidas de la medida, tanto los terrenos destinados a la defensa nacional, los parques nacionales, las zonas arqueológicas, las tierras con manantiales curativos y demás bienes públicos ligados a la tierra, como los terrenos en riesgo por amenaza de inundaciones, sismos, erosión, fallas geológicas o contaminada por desechos mineros o industriales.

La idea es aparentemente muy sencilla, ya que, al introducir un impuesto especial a las propiedades sin uso productivo, de un monto que se añade al impuesto predial y, de ser el caso, al impuesto a los terrenos sin construir, los que son dueños de esas propiedades para fines de especulación, intentarán ponerlas en actividad o de venderlas inmediatamente.

En tal sentido se trataría de contemplar la posibilidad de crear un impuesto especial a las propiedades de individuos, de sociedades conyugales, y de sociedades jurídicas; es decir, de todas las que no pertenecen al Estado y las FFAA, en que estas últimas requieren otro tratamiento para su uso eficaz. Tampoco estarían sujetas al impuesto las tierras de las comunidades campesinas de la sierra y de las etnias de la selva, teniendo presente que –sobre todo estas últimas- requieren un enorme espacio para asegurar la productividad de sus tierras en el tiempo.

Se sujetarían a los impuestos crecientes los siguientes lotes de suelo, que serían la materia imponible: terrenos urbanos sin construir; tierras rurales sin trabajar; concesiones parcial o totalmente disponibles; y tierras eriazas. En última instancia, resumiendo, se trataría de un impuesto o tasa al atesoramiento de un determinado tipo de activos.


Términos generales de la tasa

Las principales características del tributo o tasa, que proponemos llamar tentativamente ‘Impuesto Pachamama’, son las que expondremos a continuación.

Se trataría de aplicar un impuesto anual –pagadero trimestralmente- sobre el valor de mercado de la propiedad, el que se cobraría a partir de cierto momento y que sería fijo o que iría aumentando en el tiempo hasta un cierto tope, si el propietario no pone en uso la tierra o no la vende (Nota 2) . En el peor de los casos –que, probablemente será el más realista y pragmático- se tendría que acotar el impuesto sobre el valor oficial establecido por las municipalidades distritales. Aunque sería materia para la discusión, pensamos que un 5% anual sobre la tierra o terreno sería un acicate eficaz para alcanzar los objetivos que se persiguen con esta medida.

Se definiría como terreno o tierra no utilizada (o subutilizada) aquella que tenga una inversión (I) nula o muy baja respecto al valor del terreno (P). Con lo que el impuesto se aplicaría a todas las tierras que –medidas en UITs- tengan una relación inversión realizada/valor del terreno (I/P) por debajo del 50%; porcentaje que, por supuesto, también debería ser calibrado cuidadosamente para asegurar el logro de los objetivos que se persiguen.

¿Quién cobraría el Impuesto? A primera vista, una posibilidad sería que lo cobre el gobierno central (SUNAT) o regional, pero ello probablemente implicaría que –en la práctica- lo recaudado se gaste a favor de Lima y las grandes urbes. Si se encontrara un mecanismo para que el gasto se asigne a las zonas más pobres del país -en infraestructura vial, educativa o de salud- este sería el camino ideal, quizá por intermedio de FONCODES.

De otra parte, nos inclinamos por otra vía. Pensamos que se dispone de buenos argumentos para fundamentar que lo más conveniente sería que las municipalidades (provinciales o, mejor aún, distritales) lo cobren, ya que ellas tienen un mejor conocimiento de las propiedades baldías específicas que deberían estar sujetas al Impuesto Pachamama. Ello, de otra parte, contribuiría a una más eficaz descentralización del gasto según las necesidades sentidas de las propias poblaciones en que se ubican los terrenos improductivos, lo que contribuiría a generar recursos adicionales para el desarrollo descentralizado. El monto de los impuestos recaudados por este concepto podrían servir, también, para constituir un fondo revolvente para realizar préstamos a bajas tasas de interés por parte de las municipalidades.


Reacción de los actuales propietarios y concesionarios

Las cientos de miles de personas -naturales, jurídicas o sin fines de lucro- que poseen esos terrenos improductivos dispondrán de una gama de opciones frente al nuevo impuesto: Construir o sembrar el terreno, según sea urbano o rural; vender la propiedad; donar el terreno a instituciones benéficas, que seguramente le darán un uso adecuado; revertir la propiedad o concesión parcial o completamente al Estado, que lo volvería a vender o lo tendría que convertir en un bien público (parque, reserva natural, campo deportivo o recreacional, etc.).

De aplicarse la propuesta, al gravarse sustantivamente las propiedades en cuestión, permitiría, entre otros:
-Bajar sustancialmente el precio de las tierras y terrenos; paralelamente subirán, en un inicio, los precios de los departamentos y casas, ya que muchos ingresos de la venta se dedicarían a la compra de inmuebles;
-Ampliar la frontera agropecuario-forestal y bajar los precios de los alimentos y/o aumentar las exportaciones del sector;
-Estimular las construcciones civiles (y los sectores ligados a ellas) y la vivienda en general, tanto en forma directa (porque el propietario se ve obligado a construir), como indirecta (porque los propietarios que venden sus tierras asignarían ese dinero a la compra de una casa o departamento, lo que hará subir sus precios y tenderá a incrementar la oferta);
-Incrementar la recaudación tributaria de las municipalidades y, consecuentemente, de sus posibilidades de gasto;
-Alentar la inversión en la construcción de viviendas y en la compra de maquinaria y equipo para materializarla; y
-Frenar las compras especulativas de terrenos y tierras.

De esos impactos directos de la medida se desprenden consecuencias indirectas relativamente inmediatas, tales como:
-El incremento del empleo y los niveles de ingreso de los sectores más pobres ligados al agro y la construcción, así como por los que los surten de insumos;
-El aumento de la recaudación tributaria del Estado por efecto de la reactivación económica a que daría lugar la medida;
-La tendencia a la caída –ceteris paribus- de la tasa de inflación, principalmente como consecuencia del incremento en la producción agropecuaria y de viviendas; y
-La reducción sustancial del colosal déficit habitacional existente en las urbes.


Perjuicios Potenciales y Complicaciones Adicionales

No todo, sin embargo, es color de rosa. Son varios factores los que complican la propuesta por algunos efectos macroeconómicos, tales como:
-Probablemente la tasa de interés activa real aumentaría por la expansión de la demanda de créditos para poner en valor las tierras y los terrenos en desuso; que, en parte, podría ser compensada por los mayores depósitos de quienes se sienten obligados a vender sus tierras; y
-Se podría generar un déficit creciente en la balanza de pagos, tanto por la salida de capitales (de los propietarios que venden sus propiedades), como por el auge de importaciones a que daría lugar la reactivación (pero, en nuestro país, esto es inevitable en cualquier reactivación mientras las propensión marginal a importar se mantenga tan elevada).

Indudablemente los intereses creados, que representan a los segmentos más poderosos de las ciudades y el campo, se opondrán a esta iniciativa. Ganar a los congresistas tampoco será tarea fácil, dado que probablemente muchos (o sus amigos) poseen precisamente terrenos de este tipo.


¿Qué argumentos podrían presentarse en contra de la propuesta?

En primer lugar, se dirá que el impuesto es confiscatorio y que “yo hago con mi propiedad lo que me viene en gana”. Es decir, seguramente se argumentará que aquel tributo atenta contra la libertad de la empresa y la tenencia de las propiedades, insistiéndose en el derecho irrestricto a la propiedad privada “que es sagrada”. A ese respecto habrá que señalar que no es lo mismo mantener bajo llave y sin uso joyas, automóviles u obras de arte, que hacerlo con el suelo. En el primer caso su impacto económico y social es prácticamente nulo, mientras que la tenencia improductiva de las tierras y terrenos tiene efectos negativos para la sociedad, como es evidente por lo expuesto arriba. En general, mantener tierras en desuso es como guardar dinero bajo el colchón (nota 3), dificultando así la circulación económica (nota 4).

En segundo lugar, los aspectos legales son complicados y exigen un estudio en profundidad antes de la aplicación del sistema. La discusión del concepto de impuesto vis a vis el de tributo o el de canon sobre los predios baldíos es en sí delicada, entre otros asuntos técnicos de importancia.

Tercero: se podría argüir que este impuesto o tasa conduciría a una concentración de terrenos urbanos y de tierras rurales en pocas manos, dada la muy desigual distribución del ingreso y de los activos en el país. Mayor concentración que la existe ahora nos parece difícil. Pensamos que ese potencial acaparamiento no tendrá lugar porque los precios irán en descenso, lo que más bien permitiría una democratización de la propiedad inmueble (la gente con mucho dinero tendería a reestructurar su portafolio de tenencias hacia otros activos más rentables).

Cuarto: podría ser que –como reacción- muchos propietarios ya ni siquiera inscriban sus lotes en los Registros Públicos para no tener que pagar el impuesto. Obviamente el riesgo que asumirían con esa actitud es grande y no podrían ejercer su derecho de propiedad. De otra parte, los propietarios anteriores, que tendrían que pagar el impuesto, ejercerían presión sobre el nuevo propietario para que inscriba la propiedad y pague el tributo.

Quinto: La corrupción que se puede dar en este tipo de propuestas sin duda puede ser muy grande y convertirse así en un peligro para su puesta en marcha. En efecto, las municipalidades podrían determinar que un terreno está construido o sembrado, aún cuando solo contenga una choza de esteras apuradamente levantada, una playa de estacionamiento inexistente, dos jóvenes árboles de plátano, etc. Pero, evidentemente, las autoridades distritales se perjudicarían con ese procedimiento ya que no les quedaría la recaudación necesaria para conseguir los votos que requieren para la próxima elección. En ese sentido también sería útil que, cuando menos en este aspecto, la propia ciudadanía participe en la rendición de cuentas de las municipalidades.

Sexto: Otro abuso que podría cometer una municipalidad consistiría en fijar el precio de los terrenos por encima de los precios de mercado (o estimar muy bajo el valor de la inversión realizada) para poder incrementar su recaudación. En efecto, el impuesto Pachamama sería un estímulo para hacerlo, en contraposición a la situación actual en que todos los valores están tremendamente subvaluados.

Sétimo: También habrá voces que observarán que un impuesto del 5% sobre el valor de venta del suelo es confiscatorio. Probablemente también habrá quienes querrán diferenciar la tasa, dependiendo de: si se trata de terrenos urbanos o rurales; si están en ciudades grandes, intermedias o pequeñas; si los terrenos se encuentran cerca o lejos de las ciudades; si están ubicados en la costa, la sierra o la selva; etc.

Octavo: Otros argumentarán que muchos especuladores de tierras, luego de venderlas, remitirán sus soles –en dólares- al extranjero, quizá para comprar tierras o inmuebles fuera del país. En la práctica, sin embargo, pensamos que la gran mayoría los invertirá en la compra de inmuebles en sus distritos de origen o en las urbes, o los depositarán a plazo fijo en moneda nacional o extranjera, con lo que el dinero retornaría al flujo circular.

Noveno: Los jóvenes o recién casados podrían alegar que no tienen dinero para construir su vivienda en un terreno recientemente adquirido a crédito, y que solo estarían en condiciones de hacerlo cuando hayan cancelado el préstamo. En efecto, hay aquí un argumento sólido, pero que en la práctica los llevaría a comprar una vivienda construida y, a medida que aumentan sus ingresos, una tras otra y finalmente un terreno sobre el cual construir.

Décimo: habrá quienes alquilarán sus propiedades para que otros las pongan en uso, con lo que podría aparecer un sistema de yanaconaje modernizado, peligro que sin duda existe. Aunque conduce a generar empleo, puede llevar también a explotación. Pero para eso existen otras leyes.

Algunos de los argumentos anteriores podrían llevar a pensar a muchos si no sería más adecuado y justo aplicar esta medida únicamente a quienes tienen más de una propiedad (sea vivienda o terreno), con lo que naturalmente el impacto que podría ejercer el impuesto Pachamama se reduciría tremendamente, aparte que ello llevaría a otras artimañas de parte de los propietarios (con lo que la medida podría escabullirse).

Naturalmente debe adoptarse una serie de medidas complementarias para que el suelo sea utilizado eficientemente. Entre ellas deben considerarse: la asistencia técnica; la concesión de subsidios y créditos para la compra de semillas y materiales de construcción; la capacitación de la fuerza de trabajo; los incentivos para agrónomos, veterinarios, ingenieros civiles, etc; la titulilarización; la planificación urbana y agropecuaria; etc.

Finalmente, podría argüirse que se requiere toda una institucionalidad adicional para viabilizar el proyecto. Entre otros, algo así como una Superintendencia Nacional de Propiedades y Terrenos (SUNAP), que pueda dedicarse a llevar el margesí de tierras y el inventario de terrenos utilizables (diferenciando los estériles de los eriazos), a determinar el destino de las tierras (sea para vivienda, sea para uso agropecuario), a supervisar el proceso de transferencia de propiedades, a asegurar los cobros justos y pertinentes.


En Conclusión

Como se habrá observado, una medida aparentemente tan sencilla permitiría matar varios pájaros de un tiro, al aumentar el empleo, los ingresos reales de segmentos importantes de la población, la inversión agregada, el crecimiento económico y la riqueza nacional.

No se trata, por supuesto, de una solución mágica ni exenta de dificultades, pero creemos que la idea vale la pena someterla a un debate amplio para afrontar algunos de los graves problemas por los que atraviesa el país. Más aún en una coyuntura como la actual, en que aún no se avizoran medidas que permitan incrementar los niveles de vida de la gran mayoría de nuestra población.

***

Notas:


(1) PROPUESTA PARA LA ELABORACIÓN DE UNA LEY DE ESTÍMULO ECONÓMICO A TRAVÉS DE UN IMPUESTO A LOS TERRENOS URBANOS SIN CONSTRUIR Y A LAS TIERRAS AGROPECUARIAS SIN TRABAJAR. A este respecto debe recordarse que el Congreso no tiene facultad independiente para crear impuestos, de manera que la Ley debe ser dada por el Legislativo a solicitud del Poder Ejecutivo. De otra parte, si se tratara de un Decreto-Legislativo tendría que darse a través de la delegación de Facultades del Congreso al Poder Ejecutivo. Algunas leyes requieren de la aprobación previa del Ministerio de Economía y Finanzas. Estos mecanismos se estipulan en los artículos 74 y 79 de la Constitución vigente.


(2) Quedaría por discutir si el impuesto es único o si hay que diferenciar entre el que se cobraría a terrenos urbanos y el que corresponde a tierras rurales. Asimismo habría que pensar si es necesario distinguir entre tales propiedades según su ubicación geográfica en costa, sierra o selva.


(3) Aprovechamos la oportunidad para recordar la idea de la “oxidación” geselliana del dinero, que sirvió –eficazmente, donde se aplicó- para eliminar el atesoramiento y para acelerar la circulación monetaria (en que, para mantener el valor de los billetes, el poseedor tenía que pagar semanal o mensualmente un determinado impuesto-timbre). El paralelo está a la mano con relación al Impuesto Pachamama, referido a la aceleración de la circulación y puesta en uso de tierras y terrenos. Ver: Silvio Gesell, El Orden Económico Natural – Por Libretierra y Libremoneda, Buenos Aires, 1945 (el original en alemán fue publicado en 1916).


(4) No está demás recordar que en la época del Tawantinsuyo las tierras se usaban óptima y plenamente. Cuando llegaron los españoles encontraron cultivadas incluso todas las tierras de la costa, que hoy son prácticamente desérticas (véase, sin embargo, las plantaciones en pleno desierto a solo 65 kilómetros de Lima, hacia el lado izquierdo de la Panamericana Sur).


_________________________

Publicado originalmente en ‘Actualidad Económica del Perú’, Año XXIV, no. 131, diciembre 2001.